Controleprotocol voor de accountantscontrole van de Jaarrekening 2016 van de
provincie Drenthe

  1. Inleiding

Provinciale Staten (PS) hebben aan Ernst & Young Accountants opdracht verstrekt de accountantscontrole, als bedoeld in artikel 217 van de Provinciewet, voor de provincie Drenthe uit te voeren. Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van deze accountantscontrole moeten PS echter nog een aantal zaken nader regelen, die op hoofdlijnen in dit Controleprotocol staan.

Object van controle is de Jaarrekening 2016 en daarmede tevens het financieel beheer over het jaar 2016, zoals uitgeoefend door of namens het College van Gedeputeerde Staten (GS) van Drenthe.

  1. Doelstelling

Dit Controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeuring- en rapporteringtoleranties voor de controle van de Jaarrekening 2016 van de provincie Drenthe.

  1. Wettelijk kader

De Provinciewet, artikel 217, schrijft voor dat PS een of meer accountants aanwijzen kan geven, als bedoeld in BW2: artikel 393 lid 1, voor de controle van de in artikel 201 van de Provinciewet bedoelde Jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

In het kader van deze opdrachtverstrekking aan de accountant kunnen PS nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeuring- en rapporteringtoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidcontrole zal zijn.

PS hebben op 17 maart 2004 de Verordening ex artikel 217 van de Provinciewet voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de provincie Drenthe vastgesteld.

Dit Controleprotocol en het door de accountant te hanteren Normenkader van wet- en regelgeving zullen in hun vergadering van 9 november 2016 ter goedkeuring/ vaststelling aan PS worden voorgelegd. Met dit Controleprotocol (waarin onder andere opgenomen de goedkeuring- en rapporteringtolerantie) stellen PS nadere aanwijzingen vast die specifiek van toepassing zijn voor het controlejaar 2016.

  1. Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid)

Zoals in artikel 217 van de Provinciewet is voorgeschreven, zal de controle van de in artikel 201 van de Provinciewet bedoelde Jaarrekening uitgevoerd door de door PS benoemde accountant gericht zijn op het afgeven van een oordeel over:

  • de getrouwe weergave van de in de Jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;
  • het rechtmatig totstandkomen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de Begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder de provinciale verordeningen;
  • de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;
  • het in overeenstemming zijn van de door het college van GS opgestelde Jaarrekening met de bij of krachtens Algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 van de Provinciewet (BBV);
  • de verenigbaarheid van het Jaarverslag met de Jaarrekening.

Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens Algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 217, zesde lid, van de Provinciewet (Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (BAPG)), en de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden.
Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het BAPG dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen "in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder provinciale verordeningen".

  1. Te hanteren goedkeuring- en rapporteringtoleranties

De accountant accepteert bij de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de Jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie[1]. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties.

In het BAPG zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. PS mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de controleverklaring.

De minimumeisen zijn de volgende:

Strekking controleverklaring:

Goedkeuringstolerantie

Goedkeurend

Beperking

Oordeelonthouding

Afkeurend

Fouten in de jaar-
rekening (% lasten)

≤ 1%

>1%<3%

-

≥ 3%

Onzekerheden in de controle (% lasten)

≤ 3%

>3%<10%

≥ 10%

-

Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professional judgement.

De definitie van de goedkeuringstolerantie is als volgt. Het bedrag dat de som van fouten in de Jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een Jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de Jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed.

De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven controleverklaring.

Naast de goedkeuringstoleranties wordt onderkend de rapporteringtolerantie. Deze kan als volgt worden gedefinieerd. Een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringtolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. De rapporteringtolerantie kan worden vastgesteld op een percentage, bijvoorbeeld 10%, van de goedkeuringstolerantie of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag zoals € 150.000.

De rapporteringtolerantie wordt door PS vastgesteld, met inachtneming van vorengenoemde minimumeisen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringtolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstolerantie en de rapporteringtolerantie(s) opgenomen zoals door PS vastgesteld voor het controlejaar 2016.

Strekking controleverklaring:

Goedkeuringstolerantie

Goedkeurend

Beperking

Oordeelonthouding

Afkeurend

Fouten in de jaar-
rekening (% lasten)

≤ 1%

>1%<3%

-

≥ 3%

Onzekerheden in de controle
(% lasten)

≤ 3%

>3%<10%

≥ 10%

-

Fouten spreken voor zich. Onzekerheden zijn minder hard kwantificeerbaar. Voor zover het totaal van de individuele fouten kleiner dan of gelijk is aan ca. € 2,4 miljoen wordt de jaarrekening goedgekeurd. Als het totaal van de fouten tussen ca. € 2,4 miljoen en maximaal ca. € 7,2 miljoen blijven, komt een verklaring met beperking bij de jaarrekening. Als het totaal van de fouten groter of gelijk is dan ca. € 7,2 miljoen, komt een afkeurende verklaring bij de jaarrekening.

Hetzelfde geldt voor de onzekerheden:

  • onzekerheden kleiner dan of gelijk is aan ca. € 7,2 miljoen: goedkeurende verklaring;
  • onzekerheden tussen ca. € 7,2 miljoen en maximaal ca. € 24,1 miljoen: verklaring met beperking;
  • onzekerheden groter dan of gelijk aan ca. € 24,1 miljoen: verklaring van oordeelonthouding.

Een verklaring met beperking is een goedkeurende verklaring, waarvan een deel van de baten en lasten wordt uitgezonderd op grond van geconstateerde fouten of onzekerheden.

De gehanteerde tolerantiegrenzen zijn gebaseerd op de jaarrekening 2015. Op basis van de Jaarrekening 2016 zal de definitieve goedkeuringstolerantie (voor 2016) worden bepaald.

Voor de rapporteringtolerantie stellen PS als maatstaf dat de accountant op het niveau van programma’s/ producten in de Begroting elke fout of onzekerheid groter dan of gelijk aan € 241.000 rapporteert, zijnde 10% van de fouten-goedkeuringstolerantie.

  1. Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidtoetsing

De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2016 is limitatief gericht op het volgende.

  • De naleving van wettelijke kaders, zoals opgenomen in het Normenkader in het kader van de rechtmatigheidcontrole bij de provincie. Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kan betreffen.
  • Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd, worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de staten of hogere overheden vastgestelde regels betreft.

Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie, GS-besluiten, vallen daar buiten. Wel worden in de accountantscontrole betrokken GS-besluiten voor zover zij een nadere uitwerking zijn van hogere wet- en regelgeving en betrekking hebben op financiële rechtmatigheid (kaderstellende besluiten).
Een afwijking van deze lagere regelgeving kan passend zijn binnen de uitvoering van "hogere" besluiten. Het is (over het algemeen) aan GS om een oordeel te vellen over de geconstateerde afwijkingen van lagere interne regels.

  1. Rapportering accountant

Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt.

Interim-controles
In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag uitgebracht. Bestuurlijk relevante zaken worden, op grond van de overeengekomen rapportagewensen, ook aan PS gerapporteerd.

Verslag van bevindingen
In overeenstemming met de Provinciewet wordt over de controle een Verslag van bevindingen uitgebracht aan PS en in afschrift aan GS. In het Verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.

Uitgangspunten voor de rapportagevorm
Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.). Fouten of onzekerheden die de rapporteringtolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit Controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het Verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de provincie Drenthe gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.

Controleverklaring
In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze controleverklaring is bestemd voor PS, zodat deze de door het college van GS opgestelde Jaarrekening kan vaststellen.

[1] Door de toepassing van een risicoanalyse kan het zo zijn dat niet alle transacties die groter zijn dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie individueel worden gecontroleerd. Ook kunnen andere gegevensgerichte werkzaamheden dan deelwaarnemingen worden toegepast. Vooral door toepassing van cijferanalyse (verbandcontroles) kan het aantal deelwaarnemingen worden beperkt.